Princípios Orçamentários
Os princípios orçamentários são premissas que devem ser observadas na elaboração e na execução da lei orçamentária. Alguns desses conceitos foram incorporados na legislação, como na Constituição Federal de 1988, na Lei 4.320/64 (Lei de Finanças Públicas) e na Lei 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Previsto no artigo 2º da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, o princípio da unidade prevê que o orçamento deve ser único para cada ente federativo, ou seja, existe apenas um orçamento para o exercício financeiro e para o ente, no qual, estão previstas todas as receitas e despesas.
Previsto no artigo 2º da Lei nº 4.320, o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de tempo, chamado exercício financeiro, o qual coincidirá com o ano civil de acordo com o art. 34 da Lei supracitada.
O exercício financeiro é o período de tempo ao qual se referem a previsão das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA. O § 5º do art. 165 da CF 88 refere-se à existência de uma lei orçamentária anual.
O cumprimento deste princípio torna-se evidente nas ementas das Leis Orçamentárias: "Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 20xx.".
Conclui-se que o orçamento público só deve ter suas receitas arrecadadas e suas despesas executadas para o exercício financeiro referente, no qual essas foram previstas.
Previsto no artigo 2º da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, o princípio da universalidade determina que o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. O § 5º do art. 165 da CF de 1988 determina que a lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Há um único projeto de lei orçamentária anual, o qual contempla, de forma consolidada e simultânea, toda a programação, do orçamento fiscal, de seguridade social e das estatais.
Previsto no § 8º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. ”.
Dessa forma, a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária ou financeira, ou seja, deve ser excluído qualquer dispositivo estranho à estimativa de receita e à fixação de despesa.
O princípio da especialização determina que as receitas e despesas públicas constem no orçamento com nível detalhado de especificação, sendo autorizadas pelo Legislativo em detalhe. O detalhamento da despesa quanto à sua natureza é no mínimo com a determinação da categoria econômica, grupo da natureza de despesa e modalidade da aplicação, por exemplo: 339000 (categoria econômica de despesas correntes, grupo de natureza de despesa de outras despesas correntes, modalidade de aplicação direta).
Previsto no artigo 5º da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 “A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único”.
Previsto no art. 6º da Lei 4.320/64: "Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. ”, ou seja, todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos.
O montante da despesa autorizada em cada exercício em sua respectiva LOA não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período.
Previsto no art. 37 da CF de 88: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência ...".
É também definido no art. 48. da Lei de Responsabilidade Fiscal: “São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.”
Dessa forma, toda a ação governamental deve ser transparente, assim como a LOA, sendo também importante que os dados sejam compreensíveis para todas as pessoas.
Previsto no inciso IV do art. 167 da CF de 88:
“Art. 167 São vedados: ”
...
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;".
Aplicando-se às receitas de impostos e sendo observadas algumas exceções, entende-se que nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para determinado gasto, ou seja, a receita não pode ter vinculações.
Objetivando o cumprimento do inciso III do art. 3º da Constituição Federal de 1988 "III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; ”.
Dessa forma, a distribuição dos recursos no PPA e na LOA deve objetivar reduzir as desigualdades regionais, sendo especificado o local onde as ações serão promovidas, notadamente os investimentos públicos.
Tendo em consideração o art.16 do Decreto-Lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967, “Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. ”.
As estimativas devem ser tão exatas quanto possível, objetivando garantir consistência para que possa ser empregado como instrumento de programação, gerência e controle.
Em relação às estimativas de receita, o art. 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que “as previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.” .
É estabelecido que a elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e receitas, sendo o princípio evidenciado na ementa da lei orçamentária anual “"O Presidente da República Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:".
Dessa forma o Poder Público somente pode agir e executar os planos de estado naquilo que a lei expressamente autorizar.
Previsto no parágrafo 10 do art. 165 da Constituição Federal, “§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. “ .
O dever de execução das despesas discricionárias é um vínculo imposto ao gestor público, o qual necessita atuar como possível para viabilizar a entrega de bens e serviços correspondente às programações da lei orçamentária, excetuando-se o caso de óbice intransponível para o gestor